AB-Türkiye Göç Mutabakatının 10. Yılı: İşlevsel Bir “Model”e Dönüşen İmzasız Metin
AB ile Türkiye arasında 18 Mart 2016’da varılan ve imzasız niteliğiyle hukuki statüsü tartışmalı olan mutabakat, on yılın sonunda mülteci göçünü sınırlandırma hedefi açısından Avrupa için işlevsel bir “model”e dönüştü. Vize serbestisi, üyelik süreci ve Gümrük Birliği gibi alanlarda verilen sözlerin büyük ölçüde karşılıksız kaldığı; ilişkilerin ise giderek güvenlik ve çıkar temelli bir zemine sıkıştığı görülüyor.
Bugün AB-Türkiye 18 Mart Mutabakatı (AB-Türkiye Zirvesi Bildirisi) on yılını geride bıraktı. Neden böyle bir mutabakat metni kabul edildi, uygulama süreci nasıl işledi ve son olarak da hem mülteciler hem de AB-Türkiye ilişkilerini nasıl bir noktaya getirdi konusunu ele alırken, mutlaka Türkiye-AB ilişkilerinin uzun tarihine bakmak gerekiyor. 1957’de 6 ülke tarafından Roma Anlaşması ile kurulan AET (AT-AB) ile Türkiye’nin ilişkileri, 1959’da “ortak üyelik” başvurusu ile başlamıştı. Her ne kadar bu başvuruda Yunanistan’ın da iki hafta öncesinde AET’ye başvurusu önemli rol oynasa da ve hatta dönemin Dışişleri Bakanı Fatih Rüştü Zorlu’nun “Yunanlılar yalnız bırakılmaya gelmez, boş bir havuza bile atlasalar bizim de atlamamız lazım” sözleri ile konunun Türkiye için anlamını vurgulamış olsa da, Türkiye için bu başvuruda Batı dünyasının bir parçası olmak, mali destek almak, Komünizm tehdidine yönelik Batı ittifakı ile daha yakın bir dayanışma içinde olmak gibi öncelikler de taşıyordu.
AET için o ise dönemin yoksul, demokrasi pratiği zayıf, kapasitesi sınırlı ve hatta Avrupalı olup olmadığı bile tartışmalı Türkiye’sinin, en cazip yönü, 1952’den beri sadık bir NATO üyesi olması ve önemli bir askerî mevcudiyeti ile SSCB’nin saldırgan politikaları karşısında tampon olma rolüydü.
“Ayrıcalıklı Ortaklık” Yaklaşımından ve AB’ye Üyelik Sürecine
Bu durum 1961’de imzalanan Ankara Anlaşması ve 1970’teki Katma Protokol’de olduğu gibi, 1987’de tam üyelik başvurusunun kabulünde de önemli olmuştu. 1989’a kadar Türkiye “içeri alınmasa da kaybedilmemesi gereken jeostratejik önemi hayati bir ülke” idi. Avrupa’nın SSCB’den gelecek tehdit algısının yıkıldığı 1990 sonrasında, AB’nin Türkiye’ye yönelik güvenlik sağlama ihtiyacı ortadan kalkmış, bunun yerine AB’nin bir “medeniyet tasavvuru” olduğuna ilişkin yaklaşımlar güçlenmiş, böylece Türkiye, AB tarafından içinde değil, çevresinde bir yere konumlanacak bir ülke olarak tanımlanmaya başlanmıştır. Bunun adını çoğunlukla “ayrıcalıklı ortaklık” olarak niteleyen tezler, aradan geçen süre içinde fiilen uygulanmaya başlanmıştır.
1995’te Gümrük Birliği’nin tesisi ekonomik anlamda teknik bir yakınlaşma sağlamış, 1997’de Türkiye’ye AB yolunda perspektif vermeyen ama aynı zamanda Güney Kıbrıs’a, Bulgaristan’a, Romanya’ya üyelik perspektifi veren Lüksemburg Zirvesi ile bütünüyle dışlanan Türkiye, Almanya’daki SPD-Yeşiller Hükümetinin liderliği, Clinton ABD’sinin bastırması ile yeniden AB ile ilişkili bir hâle gelmiştir. Gönülsüz olsa da Türkiye’ye 1999’da AB adaylığı verildi ve Türkiye’nin asla yerine getiremeyeceği düşünülen Kopenhag Kriterlerini yerine getirmesi şartı ile yeniden üyelik perspektifi verildi. Alman gazetelerde Türkiye bu kriterlerden “Işık Yılından Daha Uzakta” değerlendirmeleri yaparken, Türkiye’nin bu kriterleri yerine getirmesinin imkânsız olduğuna dair yaygın kanaatin verdiği bir rahatlık yaşanıyordu. Ama öyle olmadı, önce koalisyon hükümetleri, ardından, katı Batı karşıtlığı bir gelenekten geldiği düşüncesi ile AB yolundan bütünüyle çıkması beklenen Adalet ve Kalkınma Partisinin “ters köşe” yaparak AB politikalarına yönelmesi ile, Kopenhag Kriterleri konusunda olağanüstü bir hızla Türkiye’yi başka bir yere taşıdılar. 15 Aralık 2004 Avrupa Parlamentosu’ndaki oturumunda Türkiye ile üyelik müzakerelerine başlanmasını öneren rapor, gizli oylamada 262 ret oyuna karşılık 407 kabul oyu aldı. AB Komisyonu Türkiye’nin Kopenhag Kriterlerini yerine getirdiğini açıkladı. Bunun üzerine AB Konseyi 3 Ekim 2005’te üyelik müzakerelerinin resmen başlamasına karar verdi. Ancak bu karara rağmen AB tarafında, AB’nin Türkiye’nin üyeliğine hazır olmadığı da gözlenmiştir.
Yol netleşince ve somutlaşınca, Türkiye’nin AB üyeliği konusunda eskiden de var olan kaygıların ciddi biçimde arttığı da gözlenmiş, başta AB’yi bir medeniyet alanı olarak gören muhafazakârlar olmak üzere pek çok AB liderinin, Türkiye’nin AB için uygun bir ülke olmadığı ve hatta kronik sorunlar yaratacağına dair ifadeleri sıklıkla dile getirdiği görülmüştür. Böyle olunca, daha sürecin başında Fransa, Güney Kıbrıs ve Yunanistan tarafından müzakereler bloke edildi. Bu kararda Türkiye’nin Avrupa’nın jeostratejik ve güvenlik öneminin azaldığı düşüncesinin AB tarafına hareket imkânı sağladığı da açıktı. Daha önce de dile getirilen “ayrıcalıklı ortaklık” kavramı, 22 Kasım 2005 tarihinde göreve gelen ve 2021’e kadar 16 yıl aralıksız Almanya Şansölyesi olan A. Merkel başta olmak üzere pek çok politikacı tarafından sıklıkla ifade edilmeye başlandı. AB tarafında her gün daha güçlü ifade edilen isteksizlik ve hatta reddiye, Yunanistan ve Güney Kıbrıs’ın maksimalist talepleri gibi nedenler Türkiye’nin AB hedefinin tıkınmasında temel saik olsa da, Türkiye’nin de hızlı bir biçimde 2004’te ulaştığı hukuk devleti, demokrasi, ifade hürriyeti gibi temel hususlardan uzaklaşması da ilişkileri başka bir zemine oturttu.
2015’teki Göç Dalgası ve AB’nin Türkiye’ye Yeniden Yönelişi
2005 sonrasında Türkiye-AB ilişkilerinin yeniden canlanması yeni bir kriz ile 2015’te başladı. Bu kriz ilginç biçimde Soğuk Savaş dönemi güvenlik ve tampon bölge düşüncesine geri dönülmesine de yol açtı. 2011’den itibaren Türkiye’de yönelik başta Suriye olmak üzere pek çok ülkeden yoğunlaşan mülteci ve düzensiz (belgesiz) göçmen girişi, 2014’ten itibaren farklı bir dinamiğe dönüştü. Kendi ülkelerinde özellikle IŞID/DEAŞ’ın devreye girmesi ile barış ve istikrarın sağlanacağından umutlarını kesen Suriyeliler ve başta Afgan ve Pakistanlı olmak üzere çok yüksek sayılardaki düzensiz göçmenlerin Türkiye’den Yunan adalarına geçerek, oradan Yunanistan ana karasına ve devamında da Balkan Rotası ile Avrupa’nın merkezine yönelmesi AB için alarm zillerinin çalmasına neden oldu.
Türkiye için mülteciler konusu 2011’de başlamış, 2011 yılında sadece 58 bin olan mülteci sayısı kısa sürede 3 milyonu aşmış ve Türkiye UNHCR tarafından 2014-2023 arasında dünyada en fazla mülteci barındıran ülke olarak tanımlanmıştı. Türkiye’den Avrupa’ya geçen mülteci ve düzensiz göçmenlerin yoğunluğu 2015’te zirve yapmış, bir yılda 850 bin kişi Avrupa’ya ulaşmıştı. Her ne kadar başlangıçta Avrupa’da mülteciler için dayanışma ve destek gözlenirken, mültecilerin gelişi devam edince hem toplumun hem hükümetlerin tavırlarında keskin dönüşler yaşanmış, daha önce Hitler için kullanılan “Nie wieder!” (Bir daha asla!) kavramı bu sefer “Nie wieder 2015!” şekline dönüşmüştü. Tarihinin ikinci dünya savaşı sonrasındaki en önemli krizini yaşayan AB, tam da bu süreçte, çok net bir tavırla 1989 öncesinde Türkiye olan ilişkilere benzer bir tavır ortaya koymak zorunda kalmıştı. AB’nin tehdit altında olduğunu düşündüğü demokrasisi, ekonomisi, güvenliği bir kez daha Türkiye’nin koruması ile durdurulabilirdi. Peki ekonomik kısıtlılıkları bilinen, buna rağmen milyonlarca mülteci ve düzensiz göçmene ev sahipliği yapmak durumunda kalan, toplumdaki huzursuzlukların arttığı ve hatta zaman zaman “kapıları açarız” tehdidi ile AB’yi Türkiye’ye yönelik politikalarına yönelik baskı altına almaya çalışan Türkiye, bu konuda neden AB’ye destek sağlamalıydı? Asıl soru buydu.
18 Mart 2016 Tarihinde Varılan Mutabakata Giden Süreç
2014-2016 arasında kendi geleceklerini Avrupa’ya taşımaya çalışan ve bu amaçla Türkiye’den botlarla Yunan adaları üzerinden ya da kara sınırlarından Avrupa’ya geçmeye başlayan yarısı Suriyeli yarısı ise Afganistan, Pakistan, Irak ve İran başta olmak üzere diğer ülkelerden olan 1,2 milyonu aşkın kişi Avrupa’ya geçti. Bu durum Avrupa tarihinin en önemli krizlerinden birisinin yaşanmasına neden olmuştur. Başta temel hedef ülke olan Almanya olmak üzere bütün AB ülkelerini ciddi bir biçimde sarsan bu akının durdurulabilmesi konusunda en önemli aktör Türkiye idi ve Türkiye ile bir biçimde anlaşma yapmak ve geçişlerin durmasını sağlamak gerekiyordu. AB tarafının Türkiye’den acil ve hatta “yaşamsal” beklentisi mülteci geçişlerinin durdurulması idi. Türkiye’nin ikna edilmesi için 2010 sonrasında neredeyse bütünüyle tıkanmış olan Türkiye-AB ilişkilerinin yeniden canlandırılması ve Türkiye’ye mülteciler için mali destek sağlanmasının ön planda olduğu bir plan geliştirilmişti. 2015’den itibaren AB-Türkiye Zirveleri vb. toplantılarla olgunlaştırılmaya çalışılan planda Türkiye, tıkanan AB üyeliği müzakerelerinin yeniden canlandırılması, Gümrük Birliğinin güncellenmesi, Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarına Schengen Vizesi muafiyeti getirilmesi, Türkiye’den belirli sayılarda mülteci alınması, Suriye’de iş birliği ve mülteciler için 3+3 olmak üzere toplamda dört yıl için 6 milyar € mali destek sağlanması gibi koşullar çerçevesinde Türkiye de mültecilerin geçişini engelleme sözü veriyordu. Bu konuda son nokta dönemin Türkiye Başbakanı Ahmet Davutoğlu ile Almanya Şansölyesi Angela Merkel arasında yapılan görüşme neticesinde üzerinde uzlaşılan 18 Mart 2016 mutabakat belgesi olmuştur. 20 Mart 2016’dan itibaren yürürlüğe giren bu uzlaşı metni yani “AB-Türkiye Mutabakatı” (“EU-Turkey Deal”) uluslararası hukuk bakımından oldukça sorunluydu.[1]
Metnin Tartışmalı Hukuki Statüsü: İmzasız ve Kurumsal Bağlayıcılığı Olmayan Bir Metin
Türkiye tarafından “Türkiye – AB Zirvesi Bildirisi” olarak tanımlanan bu metnin altında hiçbir imza bulunmazken, AB tarafı Türkiye karşısında AB olarak kurumsal bir yükümlülüğe girmemek için mutabakatın taraflarını “AB ve Türkiye” olarak değil, “AB üye ülkeleri ile Türkiye” şeklinde düzenlemiştir. AB’nin uluslararası sözleşmelerinin AB Parlamentosu tarafından onaylanması ve AB Sayıştayı tarafından denetlenmesi gibi ilkeler de bu mutabakatta uygulanmamıştır. Bu bağlamda 18 Mart Mutabakatı bir uluslararası anlaşma değildir. Dahası AB için bu mutabakatın özü mülteci ve düzensiz göçmenlerin Avrupa’ya geçişinin engellenmesi iken, Türkiye için temel hedef Türkiye-AB ilişkileri, ikincil hedef ise mülteciler için mali destek almak üzerinedir. Sistematiği olmayan, yazım tekniği bakımından uluslararası anlaşmalardan daha fazla çalakalem ele alınmış gayri resmi bir taslak gibi görünen, hatta ikinci paragrafında Türkiye’deki bir terör saldırısının kınadığı mutabakat metninin, bu eksikliklere rağmen kısmı işlevselliği takdire şayandır. Her ne kadar sistematiği karmaşık olsa da Mutabakatın 9 ana madde üzerinde yapılandırıldığı, bunun 5 maddesi mülteciler, 3 maddesi Türkiye-AB ilişkileri ve vize muafiyeti, 1 maddesinde ise Suriye’de iş birliği hususlarının ele alındığı gözlenmektedir.
18 Mart Mütabakatının başlangıcında şu ifadeye yer verilmektedir: “Bugün, Avrupa Birliği (AB) Zirvesine katılan liderler Türk muhataplarıyla bir araya gelmişlerdir. Bu Zirve, göç krizinin ele alınmasının yanı sıra, Türkiye-AB ilişkilerinin derinleştirilmesine odaklanmış olan ve Kasım 2015’ten bu yana gerçekleştirilen üçüncü toplantıdır.”
Genelde bir iyi niyet beyanı şeklinde olan Mütabakatın hem Türkiye-AB ilişkileri hem de diğer hususlarda AB’nin kendini korumaya aldığı, Türkiye ile yaşanacak ilerlemelerin sorumluluğunu Türkiye’ye bırakarak, hemen her konuda “Türkiye’nin yükümlülükleri yerine getirmesi şartı” ile kapı aralandığı görülmektedir.
Hazırlayan: Prof. Dr. Murat Erdoğan.
18 Mart Mutabakatının Kategorik Analizi ve Uygulama Pratikleri
- Mülteciler
Mutabakatta “mülteci krizi” konusunu giriş ve 1, 2, 3, 4, ve 6. maddede ele almıştır. Bu maddeler ve uygulaması şöyle olmuştur:
*Düzensiz göçmenler Türkiye’ye iade edilecektir: “20 Mart 2016 tarihi itibarıyla Türkiye’den Yunan adalarına geçen tüm yeni düzensiz göçmenler Türkiye’ye iade edilecektir.”: Türkiye 20 Mart 2016 sonrasında mültecilerin ve düzensiz göçmenlerin geçişini engelle de Yunan adalarına Türkiye’den geçişler minimalize edilse de Türkiye’ye iade 2016-2026 arasında 50 bini bulmamıştır. Yani mutabakatta en çok eleştirilen maddelerden birisi olan bu kural uygulanamamıştır.
*1’e 1 kuralı: “Yunan adalarından Türkiye’ye iade edilen her bir Suriyeli için Türkiye’den bir diğer Suriyeli AB’ye yerleştirilecektir.”
*AB’nin Mülteci Alması: “AB tarafında yeniden yerleştirme, ilk etapta, 18 bin kişinin yerleştirilmesi şeklinde olacaktır. Daha fazla yeniden yerleştirme ise, ilave en fazla 54.000 kişiye kadar gönüllülük esasına dayanan benzer bir düzenleme aracılığıyla gerçekleştirilecektir.” Bu kurala göre Türkiye’den yılda yaklaşık 72 bin mültecinin Avrupa’ya gönderilmesi / yerleştirilmesi beklentisi söz konusuydu. Ancak bu madde çok sembolik uygulanabildi. 2016-2026 arasında yılda ortalama 4-5 bin kişi olmak üzere toplamda 45.901 kişi Avrupa’ya yerleştirildi. Yıllık 54 bin kişi hedefli Gönüllü İnsani Kabul Planı ise hiçbir şekilde uygulanamamıştır.
*Türkiye Avrupa’ya Göçü Engelleyecek: “Türkiye’den AB’ye yasadışı göçe yönelik yeni deniz ve kara güzergahlarını önlemek için gerekli her türlü tedbiri alacak ve bu amaç doğrultusunda AB’nin yanı sıra komşu devletlerle de iş birliği yapacaktır.” Türkiye bu yükümlülüğüne 2020’de kısa süreli Yunanistan sınırındaki uygulaması dışında sadık kalmıştır.
*Türkiye’ye Mali Destek (FRIT): “Türkiye’deki Mülteciler için Mali Yardım Programı (Facility for Refugees in Turkey): Türkiye’ye 2016-2020 arasındaki 4 yılda sığınmacılar için 3+3 milyar, toplamda 6 milyar € mali destek sağlanacaktır.” AB tarafının mali taahhüdü Mutabakatın çalışan iki maddesinden birisi olmuş, AB Türkiye’deki mültecilere destek için tarihinin en büyük insani mali yardım programını uygulamaya koymuş ve mali destek 6 milyar avroyu da aşarak 2016-2026 arasında 12 milyar avronun üzerinde gerçekleşmiştir. Bu kaynakla Türkiye’de hem Suriyeliler ve uluslararası koruma altındakilere yönelik koruma, eğitim, sağlık, istihdam hem de göç süreç yönetimlerine yönelik kapasite güçlendirici yatırımlar yapılmıştır.
Özetle, Türkiye AB ile varılan mutabakata uygun hareket ederek, Türkiye üzerinden sığınmacı ve düzensiz göçmen geçişini 20 Mart 2016 itibari ile durdurmuştur. Frontex’in verilerine göre Ege Denizi’nden göçmen geçişlerinde 2016’dan sonra yaklaşık yüzde 97 düşüş yaşanmıştır. 2015’te Ege adaları üzerinden 856 bin kişi geçiş yaparken, bu sayı 2018’de 32 bin olmuştur. Bunun karşılığında AB mülteciler için mali desteği Mutabakatta yer aldığı şekliyle yerine getirmiştir. Ancak bu aşamada üç hususun altını çizmek gerekmektedir.
Birincisi bu kaynak, AB için çok büyük olsa da karşılaşılan kriz ve 3-4 milyonun üzerindeki sığınmacının ortaya koyduğu maliyet dikkate alındığında, yılda ortalama 1-1,5 milyar € kaynak son derece yetersizdir. Üstelik 2011-2016 arasındaki bütün maliyet Türkiye tarafından karşılanmıştır. 2016 sonrasındaki on yılda sadece eğitim ve sağlık maliyetinin 20 milyar € üzerinde olduğu bilinmektedir. İkincisi, AB’nin mülteciler ile ilgili hesaplamalarında bir mültecinin ortalamada 1 yılda 15 ile 25 bin € maliyeti olduğu hesaplanmaktadır. Bu durumda Türkiye’den geçişler devam etse ve sadece 1 milyon sığınmacı daha AB’ye ulaşsa, bunun maliyeti yıllık 15 ile 25 milyar € ederdi. On yılda bu 150 ile 250 milyar € arası maliyet anlamına gelirdi. Eğer sayılar 3 milyona çıksa, 500 milyar € dan daha fazla maliyet çıkabilirdi. Onun için Türkiye’ye mülteciler için gönderilen yılda ortalama 1-1,5 milyar € kaynak ile AB’nin nasıl bir yükten kurtulduğu daha net anlaşılmış olur. Üçüncü husus ise şudur: AB’nin Türkiye’ye aktardığı kaynak çoğunlukla uyum politikaları için kullanıldı. Başlangıçta çok kestirilemese de göçmen ya da sığınmacıların sosyolojik anlamda kalıcılığına dair işaretler ortaya çıkınca, uyum çalışmaları, bir ülkenin kendi huzuru, güvenliği ve onurlu ortak yaşam için kaçınılmazdır. Zaten uyum çalışmaları sonradan gelenler için değil, ev sahibi toplumun huzuru için yapılır. Bu bağlamda uyum çalışmalarının gerekliliği bir yana, uyum politikalarının kalıcılığı özendirdiği, daha da önemlisi üçüncü bir ülkeye gitme arzusunu azalttığı bilinmektedir. Dolayısı ile 18 Mart Mütabakatı ile AB tarafından gönderilen mali desteğin de dışsallaştırma politikasının bir parçası olduğu aklıda tutulmalıdır.
- Vizelerin Kaldırlması
18 Mart’taki mutabakatın en önemli ve Türk toplumu için de en popüler konu, 1961 Ankara Anlaşması ve özellikle de 1970 Katma Protokole aykırı biçimde 1980’de F.Almanya ile başlayan sonra bütün AB ülkelerine yayılan vize uygulamasının kaldırılması hususu idi. Mutabakat metninin 5. Maddesi aynen şöyledir:
“Tüm beklentilerin karşılanması kaydıyla, en geç Haziran 2016 sonuna kadar Türk vatandaşlarına yönelik vize gerekliliklerinin kaldırılması amacıyla, Vize Serbestisi Yol Haritasının katılan tüm üye devletler bakımından yerine getirilmesine hız verilecektir. Bu amaçla Türkiye, Komisyonun yükümlülüklerin yerine getirilmesi ile ilgili gerekli değerlendirmesinin ardından, Avrupa Parlamentosu ve AB Konseyinin verecekleri nihai karara temel teşkil edecek uygun öneriyi Nisan sonuna kadar sunmasını sağlamak üzere, kalan yükümlülükleri yerine getirmek için gerekli adımları atacaktır.”
Bu maddeki, “(Türkiye’den) tüm beklentilerin karşılanması hâlinde” ifadesi ile AB sorumluluğu yine Türkiye’ye bırakmıştır. Vizelerin kaldırılması için Türkiye’den hem mülteci akınının durdurulması hem de 72 kriteri olan “Vize Serbestisi Yol Haritası”nın henüz tamamlanmamış 6’sının da tamamlanması beklenmektedir. Ancak bu eksik kalan 6 maddede, terörle mücadele yasasının AB standartlarına uyarlanması, kişisel verilerin korunması mevzuatının güncellenmesi, Europol ile iş birliği anlaşması, geri kabul anlaşmasının tam uygulanması ve yolsuzlukla mücadelede etkin adımlar atılması konularını kapsamaktadır. Özellikle terörle mücadele yasasının değişmesi ile geri kabul anlaşmasının tam uygulanması hususları, Türkiye için son derece problemli alanlardı ve bu konuda ilerleme sağlanması, özellikle de 15 Temmuz 2016 sonrasında imkânsız hâle gelmiştir. Netice itibari ile 18 Mart 2016 Mütabakatının en popüler maddesi olan vizelerin kaldırılması hususunda hiçbir ilerleme sağlanamamıştır.
- Türkiye-AB İlişkileri
Mütabakatın 8. Maddesi, Türkiye’nin AB üyeliği yolunda tıkanmış olan müzakerelerin devamı ile ilgili olarak şu şekilde düzenlenmiştir:
“Türkiye ve AB, 29 Kasım 2015 tarihli ortak açıklamalarında belirtildiği şekilde müzakere sürecini yeniden canlandırmaya yönelik kararlılıklarını tekrar teyit etmişlerdir. Türkiye ve AB 14 Aralık 2015 tarihinde 17. Faslın müzakereye açılmış olmasını memnuniyetle karşılamışlardır ve bir sonraki adım olarak Hollanda Dönem Başkanlığında 33. Faslın açılmasına karar vermişlerdir. Komisyonun Nisan ayında bu amaca yönelik bir öneri sunacak olmasını memnuniyetle karşılamışlardır. Diğer fasılların açılmasına yönelik hazırlık çalışmaları, mevcut kurallar çerçevesinde üye devletlerin tutumlarına halel getirmeksizin hız kazandırılmış şekilde devam edecektir”
Ancak buradaki ifadeler iyi niyet beyanından daha fazla bir anlam taşımamaktadır. Yine mülteci krizi nedeniyle açılan 17. Fasıla ilaveten 33. Faslın da açılmasından söz edilmiş, ancak devamı “mevcut kurallar çerçevesinde üye devletlerin tutumlarına halel getirmeksizin” şeklinde ifade edilmiştir.
- Gümrük Birliği’nin Güncellenmesi
Türkiye-AET 1970 Katma Protokolü, 1973’den başlayarak 22 yıl içinde Türkiye ile Gümrük Birliği oluşturulmasını öngörmekteydi. O tarihte AET’nin üye sayısı 6 idi. Planlandığı gibi 1995’de AB’nin üye sayısı 15 iken Türkiye ile AB arasında sanayi ürünlerinde Gümrük Birliği oluştu. Ancak geçen zaman için Gümrük Birliğinin kapsamının ve uygulamalarının güncellenmesi önemli bir ihtiyaca dönüşmüştür. Bu nedenle mutabakatın önemli bir maddesi de 7. maddedir.
Burada “Türkiye ve AB, Gümrük Birliği’nin iyileştirilmesi konusunda devam etmekte olan çalışmaları memnuniyetle karşılamıştır.” şeklinde son derece belirsiz bir niyet beyanı yer almıştır. Bu beyanın daha sonra gerçekleşmemesinde, 2004 yılında Kıbrıs Cumhuriyeti adı ile AB’ye tam üye olan “Kıbrıs Rum Yönetimi”nin ortaya çıkardığı yeni sorunların etkili olduğu bilinmektedir.
- Suriye’de İş Birliği
Mütabakatın 9. Maddesi Türkiye ile AB’nin Suriye’de de iş birliği yapması hususunda bir niyet beyanını ortaya koymaktadır: “AB ve AB’ye üye devletler, özellikle Türkiye sınırına yakın belirli alanlarda Suriye içindeki insani koşulların iyileştirilmesine yönelik olarak ve yerel nüfusun ve mültecilerin daha güvenli olacak alanlarda yaşamasını sağlamak üzere Türkiye ile her türlü ortak çabayı gösterecektir.”
Bu maddenin işlevsel hâle gelmesi için Türkiye uzunca süre baskı yapmış olsa da AB tarafı Türkiye’nin 2016, 2018 ve 2019’da Suriye topraklarında gerçekleştirdiği operasyonlar, güvenli bölgeler, ÖSO yapılanması ve bölgedeki Kürt siyasi ya da terör grupları ile olan çatışmalı ilişkilerini gerekçe göstererek, iş birliğine yanaşmamıştır.
AB İçin Bir “Model”e Dönüşen Mutabakat Metninin Türkiye Açısından Sonuçları
İmzasız, onaysız, belirsiz, resmiyeti, hele uluslararası hukuki bir belge olmayan 18 Mart 2016 Mutabakatı (AB-Türkiye Zirve Bildirisi) şaşırtıcı biçimde işlevsel bir anlaşmaya evrilmiştir. Belgedeki 9 maddesinin sadece ikisi, yani AB’nin mülteciler için Türkiye’ye mali destek sağlaması, Türkiye’nin ise geçişleri durdurması ile uzlaşı belgesi en azından AB tarafı için bir başarı olarak nitelenebilir. Hatta tam da bu “başarının” önemli esin kaynağı olduğu ve özünde mali destekler ile mültecileri dışsallaştırmayı içeren AB’nin “Yeni Göçmen ve Sığınma Paktı” geliştirilmiştir. AB için AB-Türkiye Mutabakatı başarılı bir “model”e dönüşmüş, “post-modern push back” politikası adeta meşrulaştırılmıştır. Bu modelin özellikle Kuzey Afrika ülkelerinde de uygulanması için AB aktif çaba göstermektedir. Ancak Türkiye için konu tabii ki farklıdır. Mutabakatta söz verilen mali destek sağlanmış olsa da geri kalan hiçbir madde, yani belirli sayıdaki mültecinin AB’ye yerleştirilmesi, Türkiye’nin AB üyeliği için müzakerelerin devamı, Gümrük Birliği’nin güncellenmesi, Türk Vatandaşlarına vize serbestiyeti, Suriye’de iş birliği maddeleri gerçekleşememiştir.[2] Günün sonunda AB hem Türkiye ile yine güvenlik alanıyla sınırlı kalan bir ilişki geliştirerek Soğuk Savaş dönemi konseptine geri dönmüş, hem de açık bir dışsallaştırma politikası ile dayanışma yükümlülüğünü sadece mali destekle yerine getirmiştir. Türkiye’nin buna neden razı geldiği hususunda çok farklı görüşler olduğu bilinmektedir.
Ancak 18 Mart tarihli mutabakatın uygulamaya başlandığı dönemde, Mutabakatın mimarlarından olan Ahmet Davutoğlu’nun Mayıs 2016’da görevden alınması, 15 Temmuz 2016’daki darbe girişimi, AB ile olan ilişkileri bambaşka bir raya sokmuştur. Bu bağlamda AB meşru hakkı olan kendini koruma stratejisini Türkiye’nin cömert desteği ile gerçekleştirmiş, Türkiye de jeostrateji ve güvenlik konuları bakımından öneminin ön planda olduğu “transactional” (“al-ver”) ilişkileri tercih eden, AB’den uzaklaşmayı da çok da dert etmeyen yeni bir politik yola girmiştir. Yani günün sonunda 18 Mart 2016 AB-Türkiye Mutabakatı, Türkiye’nin AB’ye yakınlaşmasına değil, tam tersine üyelik ve yakın iş birliği bağlamında AB’den uzaklaşması şeklinde bir etki yaratmış görünmektedir. Mülteci politikaları ile daha belirgin hâle gelen transactional ilişki biçimi, Türkiye’nin üyelik müzakereleri yürüttüğü AB pozisyonunu, AB’yi koruyan bir komşu ülke konumuna dönüştür görünmektedir. Kuşku yok ki, Türkiye’nin AB üyeliği konusunda neredeyse 70 yıla ulaşan çabalarının, 2004’te ulaştığı zirve noktası da hızla ortadan kalkmıştır. Özellikle 2010’dan beri AB’nin Türkiye’nin üyeliği konusunu gündeminden çıkarması ve Türkiye’yi “özellikle güvenlik alanında ayrıcalıklı ortak” çerçevesine yerleştirmesi de Türkiye’nin motivasyonunu temelden etkileyen bir husus olarak ortada durmaktadır.
Dipnotlar
[1] 18 Mart 2016 Tarihli Türkiye – AB Zirvesi Bildirisi https://www.ab.gov.tr/files/ab_iliskileri/18_mart_2016_turkiye_ab_zirvesi_bildirisi_.pdf
[2] M.Murat Erdoğan at al [2023] A New Era in EU-Turkey Cooperation the Syrian Crisis and EU-Turkey Deal of 18 March 2016: The Perceptions of European and Turkish Decision Makers, IKV.
