Avrupa Parlamentosu 18 Mart Mutabakatının Neresinde?
Avrupa Birliğinin “göç krizi”ne çözüm önerisi olarak sunduğu 18 Mart mutabakatı hem AB’nin insani bir krize dair sorumluluklarını transfer etmesi hem de Türkiye’nin üyelik sürecine dair tekrar bir hareketlenme sağladığı yorumları ile çok konuşulmuştu. Peki 8 yıl sonrasından bakınca AB-Türkiye iş birliği nerede duruyor?
Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (UNHCR) verilerine göre 2015 yılında bir milyondan fazla göçmenin büyük bir kısmı Akdeniz üzerinden Avrupa’ya ulaştı. Avrupa Birliğinin (AB) göçü yönetme araçları ve mevzuatını yetersiz bırakan bu büyük göç dalgası, Birliğin göç politikasının iki bileşeni olduğunu iddia ettiği ahlaki ilkelerinin ve pratik çıkarlarının ciddi biçimde çatışmasına sebep oldu. Max Weber tarafından savunulan formülü kullanmak gerekirse AB, göçe mahkûm edilmiş insanları korumaya yönelik uluslararası taahhütleri ve insani duruşunu koruma iddiası (inanç etiği) ile üye devletlerin nüfuslarına vaat ettikleri yaşam tarzlarının gelecekteki istikrarına ilişkin sorumluluğu (sorumluluk etiği) arasında kaldı.
Bu düzensiz göç akınının neden olduğu durum kimileri tarafından “sığınmacı krizi”, kimileri tarafından “sığınmacı kabul krizi” olarak adlandırıldı.
AB Göç Politikasını Nasıl Dışsallaştırıyor?
Avrupa aşırı sağ tarihinde göçün kültürel bir tehdit olarak görüldüğü malum. Ancak özellikle 2010’lu yıllarda göç, büyük kitleler tarafından doğrudan fiziksel bir tehdit olarak da görülmeye başlandı. Bu yaklaşımın sonucu olarak göçe dair politikalar da güvenlikçi bir perspektiften oluşturuldu. Politik söylemde sıklıkla kullanılan “göçmen istilası” imajının, aktörler tarafından sistematik olarak benimsenmeye devam etmesi sebebiyle canlılığını yitirmediğini söylemek mümkün. Üstelik göç ve güvenlik arasındaki bu bağın temelleri, gerçeklerden çok hayal dünyasına dayansa da göç politikalarının tanımlanmasında somut sonuçlar doğuruyor.
Bu güvenlikçi yaklaşımla oluşturulan politikalar arasında Avrupa Birliği örneğinde dışsallaştırma (İng. “externalisation”) öne çıkıyor.
20 yılı aşkın bir süredir Avrupa Birliği ve üye devletleri, Avrupa sınırlarını dışsallaştırmak ve göç akışlarını daha iyi yönetmek için üçüncü ülkelerle yakın iş birliği kuruyor. Ekonomi kökenli olan “dışsallaştırma” terimi, 2003 yılından bu yana STK’lar, medya ve bazı akademisyenler tarafından Avrupa Birliğinin sığınmacıların kabulü ve barınması veya başvurularının işlenmesi konusundaki sorumluluğunun bir kısmını, genellikle göçmenlerin menşe ülkeleri veya geçiş ülkeleri olan üçüncü ülkelere devretmek için yürüttüğü politikaları adlandırmak için sıklıkla kullanılıyor.
1990’ların başında vize sistemi, sınırları yasa dışı yollardan geçenler için cezalar getirirken aynı zamanda geri kabul anlaşmaları ve tampon bölgelerin kullanımını da artırdı. Avrupa Birliğinde göçü dışsallaştırma politikasının, 1999’daki Tampere Zirvesi ve 2004 yılındaki Lahey Programı’yla devam ettiğini söylemek mümkün. Örneğin bu çerçevede 2003 yılında İngiltere Başbakanı Tony Blair, ekonomik yardım karşılığında menşe ve geçiş ülkelerinde koruyucu tampon bölgeler oluşturmayı teklif etmişti.
Literatürde göç politikalarının dışssalaştırılmasına dair üç yöntemden bahsedilir. Bunlar koruma, komşuluk ve ortak kalkınmadır. “Koruma”, göçmenlerin Avrupa Birliğinin koruması altındaki Avrupa toprakları dışındaki alanların inşasını sembolize etmektedir. “Komşuluk”, düzensiz göçle mücadelede iş birliği içinde çalışmak ve Birliğin sınırlarının etkin yönetimi için Avrupa Komşuluk Politikası çerçevesinde transit ülkeler ve göçmenlerin menşe ülkeleri ile iyi ilişkiler kurulmasıdır. Son olarak, “ortak kalkınma”, AB’nin kalkınma yardımları sayesinde bu ülkelerden gelen göçü sınırlamak için henüz Avrupa Komşuluk Politikası çerçevesi içinde olmayan ülkeler ile iş birliğini işaret etmektedir.
Göç politikasının dışsallaştırılmasının en önemli araçlarından biri de Avrupa Birliği tarafından sıklıkla kullanılan geri kabul anlaşmalarıdır. Bu anlaşmalar, düzensiz bir durumda Avrupa’ya ulaşan yabancıların menşe ülkelerine veya geçiş yaptıkları transit ülkeye geri gönderilmeleri için devletlerin izlemesi gereken prosedürleri belirler. Bu enstrüman, Avrupa Birliğinin yasa dışı göçle mücadele stratejisinin bir parçasıdır. Avrupa Birliği için bir güvenlik bandı olarak da kabul edilen güvenli üçüncü ülkeler, geri kabul anlaşmasının yanı sıra uluslararası hukukun getirdiği sorumlulukları da üstlenmektedir. Tüm uluslararası hukuk metinleri, devletleri düzensiz göçmenleri güvenliklerinin ve yaşam haklarının tehdit altında olacağı ülke ve bölgelere geri göndermekten men etmektedir (geri gönderme yasağı ilkesi).
AB geri kabul anlaşmalarını üçüncü ülkeler için cazip hâle getirmek amacıyla özel ticaret imtiyazları, bölgesel ticaret bloğuna katılım, teknik iş birliği, artırılmış kalkınma yardımı ve Avrupa Birliğine giriş için vize kolaylığı gibi teşvikler sunmaktadır.
AB’nin Türkiye’ye Biçtiği Rol: Sınır Muhafızı
Avrupa Birliğinin göç politikalarının dışsallaştırılması çerçevesinde Türkiye önemli bir yerde. Öncelikle, Türkiye uzun zamandır Avrupa’ya göçün köken ülkelerinden birisi. Bununla beraber Asya, Orta Doğu ve hatta Afrika’dan Avrupa’ya ulaşmak isteyen göçmenler için de bir geçiş ülkesi. Bu sebeple, Avrupa Birliği ve Türkiye 2002 yılı Kasım ayında bir geri kabul anlaşmasının müzakerelerine başlamış ve uzun bir müzakere sürecinin ardından, taraflar ancak 16 Aralık 2013’te anlaşmaya varmıştır. Buna paralel olarak Türk vatandaşları için kısa süreli vize serbestisine dair bir diyalog başlatılmıştır.
AB-Türkiye Geri Kabul Anlaşması aşamalı olarak yürürlüğe girmek üzere imzalanmış, Türk vatandaşları için yürürlüğe girme tarihi 1 Ekim 2014 iken üçüncü ülke vatandaşları için bu tarih 1 Ekim 2017 olarak belirlenmiştir. Ancak Suriye’de yaşanan iç savaşın bir sonucu olan göç hareketliliği ile Türkiye’yi Ege Denizi üzerinden Yunanistan’a bağlayan Doğu Akdeniz yolunun düzensiz göçmenler tarafından en çok kullanılan güzergâh olması, göçmen ölümlerinin artması anlaşmayı üçüncü ülke vatandaşları bakımından daha erken bir tarihte uygulama konusunda AB’yi harekete geçirmiştir.
AB’nin üye olmayan ülkeler ile göç konusundaki iş birlikleri, bazen resmî açıklamalar gibi esnek hukuk (soft law) enstrümanlarını kullanarak yapılmaktadır. Esnek hukuk, kriz anlarında ve acil durumlarda, doğrudan uygulamaya geçebilmek adına alınan önlemlerle parlamentoların ve yüksek mahkemelerin denetiminden kaçınma yöntemi olarak politika yapıcıların hızlı hareket etmesine imkân sağlamaktadır. Bu bağlayıcı olmayan hukuk araçları devletlere eylemlerinde basitlik ve esneklik imkânı sağlamaktadır. Ancak bunun üzerine kurulan iş birliklerinin hem şeffaf olmadığı hem de demokratik bir kontrol mekanizmasından noksan olduğuna vurgu yapmak gerekir.
Avrupa Birliği ve Türkiye’nin düzensiz göçle mücadele iş birliği de buna bir örnek teşkil etmektedir. 18 Mart 2016 tarihli Göç Mutabakatı AB tarafından bir acil durum retoriğiyle gerekçelendirilerek yasama organı olan Avrupa Parlamentosu dışarıda bırakılarak yürütülmüştür. Bu Mutabakatın hazırlanışında ne Avrupa Parlamentosu ne de Türkiye Büyük Millet Meclisi sürece dâhil edilmiştir.
Almanya’nın teşvikleri ile AB’nin, o dönemde hâlihazırda iki milyondan fazla sığınmacıya ev sahipliği yapan Türkiye ile ortak bir çalışma yürütmesi bu krizin yönetilebilmesi adına bir çözüm olarak sunulmuştur. Avrupa Komisyonu’nun da desteği ile bu ortaklık AB’nin düzensiz göç ile mücadelesinin temel taşı hâline gelmiştir. Önce 2015 Kasım’da bir eylem planı açıklanmış, zamanla bu plan Avrupalı liderler tarafından yetersiz görülünce 18 Mart 2016’da bir mutabakat yapılmıştır. Bu mutabakat ile Türkiye bir süredir donmuş olan AB adaylık sürecini yeniden canlandırmayı ve Türk vatandaşları için kısa süreli vize serbestisini almayı ummuştur. Buna göre Türkiye Yunan adalarına geçen göçmenlerin Türkiye’ye geri gönderilmesini kabul etmiştir. Mutabakat, Avrupa Birliği tarafından göç krizine bir yanıt olarak sunulmuş, Türkiye hükûmeti tarafından ise “AB ile ilişkilerimizi canlandırıp, vize serbestisini kazanıyoruz” söylemleri ile bir zafer olarak duyurulmuştur.
Mutabakat siyasi açıdan her iki taraf için de çok faydalı görünse de pek çok zaafı bünyesinde barındırmakta ve birçok açıdan eleştirilmektedir. Her şeyden önce söz konusu mutabakat, yasal dayanağı olan uluslararası bir anlaşma değil, düzensiz göçe karşı ortak mücadele için siyasi bir deklarasyondur. Ayrıca uluslararası insan hakları hukuku ve/veya AB hukuku ihlali içerdiğinden, AB-Türkiye beyanının hukuki geçerliliği şüphelidir. İnsan hakları alanında çalışan STK’lar, Birliğin göç ve iltica politikasının dışsallaştırılmasını sembolize ettiğine işaret ederek bu mutabakata yönelik ciddi eleştiriler getirmektedir. Uluslararası Af Örgütü bu mutabakatı “Avrupa için bir utanç” olarak nitelendirmiştir.
Eleştiriler genel olarak mutabakatın üç yönüne odaklanmaktadır. İlk olarak, bu iş birliğinin insan haklarına uygunluğu ve Türkiye’nin mülteciler için güvenli bir ülke olarak değerlendirilmesi Avrupa Parlamentosunda ve başka mecralarda tartışılmıştır. İkincisi, Mutabakatın hukuki niteliğinin tartışmalı olmasıdır. Eleştirilerin yoğunlaştığı üçüncü nokta ise sığınmacıların AB-Türkiye ilişkilerinde araçsallaştırılmasıdır. Son olarak, 18 Mart 2016 tarihli AB-Türkiye Mutabakatı usülen yalnızca bir basın açıklaması olduğundan Avrupa Parlamentosunun ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin onayına sunulmamıştır. Bu durum da hukuki sonuçlar doğuran bu mutabakatın meşruiyetini sorgulatmaktadır.
Avrupa Parlamentosunun Pozisyonu
Türkiye Göç Mutabakatının ardından, her ne kadar sürecin dışında tutulmuş olsa da AP, yayınladığı birkaç kararında konuya dair pozisyonunu dile getirmiştir. Örneğin, 2015 yılı Türkiye raporuna ilişkin 14 Nisan 2016 tarihli AP kararında, yaşanan kriz çerçevesinde AB-Türkiye iş birliğini teşvik ederken bu yöntemin uzun vadeli ve güvenilir bir çözüm olmadığına dikkat çekmiştir. Bu nedenle aynı kararda AP, üye devletleri göç konusunda dayanışma göstermeye ve yük ve sorumlulukları paylaşarak sığınmacı kabul etmeye davet etmiştir. Ayrıca AP, yine aynı kararda “Birliğe doğru göçmen akışını kontrol altına alma çabalarının, mültecilerin geri gönderilmesini veya hukuka aykırı olarak gözaltına alınmasını haklı çıkaramayacağını” belirterek ve mültecilerin temel haklarını garanti altına alınmasını talep etmiştir. AP, “Mülteci ve göçmen akışlarının yönetimi: Birliğin dış eyleminin rolü” konulu 5 Nisan 2017 tarihli bir başka kararında, AB-Türkiye mutabakatına bir paragraf ayırarak insani yardım kuruluşlarının konuya dair insan haklarına ve uluslararası hukuka saygı gibi meselelerdeki kaygılarına dikkat çekmiştir. Bu kararlar bize Parlamentonun genel olarak bu mutabakatı bir acil durum çözümü olarak gördüğünü ancak bu istisnai çözümün kural hâline getirilmesine karşı olduğunu göstermektedir.
Bu içerik 332. Sayıda yayımlanmıştır
